POLITICA U.E. ÎN DOMENIUL IMIGRAŢIEI

O amplă politică europeană în domeniul migraţiei

Cadrul politic
Implementarea Programului Haga

1. Cadrul politic

Migraţia internaţională creşte în scop şi complexitate şi are un impact serios – atât pozitiv cât şi negativ - asupra UE şi asupra statelor membre. UE are nevoie să administreze fenomenul migraţiei în contextul socio-economic larg al Europei,  context caracterizat din ce în ce mai mult de o lipsă a calificării şi a forţei de muncă, de competiţie pentru cei cu o înaltă calificare, în cadrul unui sistem economic din ce în ce mai globalizat şi o populaţie a Europei rapid îmbătrânită din punct de vedere demografic. În acelaşi timp, pentru a asigura liniştea şi stabilitatea societăţilor sunt necesare eforturi care să vizeze integrarea migranţilor, în timp ce UE trebuie să reacţioneze şi la creşterea presiunii imigranţilor ilegali care încearcă să găsească o cale spre Europa, imigranţi proveniţi nu doar din ţările vecine dar din ce în ce mai mult din ţările mai îndepărtate.
Cuprinzătoarea politică UE privind migraţia, aşa cum este definită de Consiliul European, oferă o manieră coerentă şi eficientă de a răspunde provocărilor şi oportunităţilor cu privire la fenomenul migraţiei. Are la bază concluziile Consiliului European de la Tampere în 1999, Programul Haga din 2004 şi Abordarea Globală a Fenomenului Migraţiei adoptată de Consiliul European în 2005 şi 2006. Această abordare cuprinzătoare se referă la toate stagiile migraţiei, urmăreşte utilizarea  atât a beneficiilor migraţiei legale cât şi a politicilor asiguratorii pentru  lupta împotriva migraţiei ilegale şi a traficului de fiinţe umane. Se bazează şi pe principiul general al subsidiarităţii, proporţionalităţii, solidarităţii şi respectului pentru diferite sisteme legale şi tradiţii ale statelor membre. Se bazează de asemenea pe respectul drepturilor şi libertăţilor umane fundamentale ale migranţilor, pe dispoziţiile Convenţiei de la Geneva şi pe accesul cuvenit procedurii de azil. Pentru toate acestea se cere un parteneriat adevărat cu ţările terţe şi care să fie pe deplin integrat în politicile externe ale Uniunii. În acest fel UE şi statele sale membre adresează provocări şi oportunităţi de migrare în beneficiul tuturor, un domeniu care constituie una dintre marile priorităţi ale UE la începutul de secol 21.
În încercarea de a-şi consolida abordarea amplă, Comisia  face un efort deosebit în a acţiona într-o manieră echilibrată prezentând pachete de propuneri care reies din diferite capitole ale Programului Haga. Pachetul din septembrie 2005 a constat în propuneri pentru stabilirea Programelor de Protecţie Regională care să mărească gradul de protecţie internaţională, o propunere pentru o Directivă privind returnarea migranţilor ilegali, un Comunicat despre Migraţie şi Dezvoltare şi o propunere pentru un Cadru comun pentru integrare.

 

2. Implementarea Programului Haga

2.1 Dimensiunea externă a migraţiei şi a azilului: parteneriat cu ţările terţe şi regiuni de origine şi tranzit
Administrarea migraţiei necesită dialog şi o strânsă cooperare cu ţările terţe. Într-o primă fază, Consiliul European a chemat la o astfel de cooperare în contextul unei politici ample; Africa a constituit centrul atenţiei pentru implementarea politicii. Prima conferinţă inter-ministerială UE - Africa privind migraţia şi dezvoltarea a avut loc la Tripoli, 22-23 noiembrie 2006; o altă Conferinţă ministerială care a avut loc la Rabat în iulie 2006 a fost organizată cu scopul de a dezvolta strategii comune la fluxurile migratorii de-a lungul rutei Vest Africane. Atât Comisia Uniunii Africane cât şi Comisia Europeană au avut ca punct de discuţie comun pe agenda Task Force-ului problema migraţiei. Dialogul, având la baza articolului 13 a Acordului de la Cotonou, a fost iniţiat în compania unor  ţări africane considerate drept ţări “cheie”. Dialogul a fost extins iar prima întâlnire a EU-ECOWAS, grup de lucru comun privind migraţia s-a ţinut la Luxembourg în aprilie 2007. Regiunea euro-mediteraneană a avut prioritate pe lista pregătirilor aflate acum în desfăşurare pentru prima Întâlnire Ministerială privind Migraţia în cadrul parteneriatului Euro-Mediteraneean care va avea loc în noiembrie.

La 16 mai 2007, Comisia a prezentat două Comunicate pentru a întări dimensiunea externă a politicii UE privind migraţia:

Primul comunicat ce face referire la “ Migraţia circulatorie şi parteneriate de mobilitate între Uniunea Europeană şi ţările terţe” răspunde cererii Consiliului European de a considera maniera în care oportunităţile migraţiei legale pot fi încorporate în politicile externe ale Uniunii Europene, o importanţă deosebită acordându-se modalităţilor prin care se facilitează şi se încurajează migraţia circulatorie şi temporară. În practică mobilitatea între UE şi ţările terţe trebuie să fie îmbunătăţită şi mai bine adaptată nevoilor specifice ale pieţei de muncă ale statelor membre ale UE. Comunicatul va propune stabilirea de parteneriate conforme mobilităţii cu ţări şi regiuni de origine şi tranzit, cuprinzând angajamente atât din partea ţărilor terţe interesate dar şi din partea ţărilor membre şi ale Comunităţii Europene.

Parteneriatele privind mobilitatea cu ţările terţe ar trebui să facă referire şi la perioadele scurte de şedere, în cadrul politicii vizei comune a UE, ca şi o dimensiune importantă a contactului interpersonal. Facilitarea contactului interpersonal dar şi garantarea unui înalt nivel de securitate pot fi realizate pe diferite căi, metode non-exclusive: de exemplu ridicarea obligativităţii vizei când o anumită ţară terţă nu mai prezintă un risc de imigrare ilegală sau o ameninţare la ordinea publică; asigurarea unui mai bun acces practic a aplicanţilor la procedura de aplicare pentru viză, prin înfiinţarea de centre comune de aplicare şi eliberare; adoptarea unei legislaţii mai coerente şi transparente privind procedura şi condiţiile de eliberare a vizelor; dezvoltarea unui schimb de date privind aplicarea pentru viză şi aplicaţii (Sistemul de Informaţii al Vizelor); negocieri pentru facilitarea vizei cu anumite ţări terţe (în paralel cu negocieri privind acordul de readmisie).

Al doilea Comunicat vizează “Aplicarea abordării globale în cazul migraţiei pentru regiunile estice şi sud-estice vecine Uniunii Europene” şi răspunde la cererea Consiliului European de a înainta propuneri pentru extinderea posibilităţii geografice a Abordării Globale până în vara  2007. Face recomandări pentru întărirea dialogului şi cooperării cu ţările din aceste regiuni pe problema migraţiei.

2.2. Migraţia legală şi integrarea
Programul Haga a recunoscut importanţa imigraţiei legale în sprijinirea şi încurajarea creşterii economice şi competitivităţii UE, în acord cu Strategia Lisabona.

Comisiei i s-a cerut să înainteze până la sfârşitul anului 2005 “ un Plan de Politică privind Migraţia legală care să includă proceduri de admisie capabile de a răspunde prompt la cererile fluctuante de forţă de muncă migratorie pe piaţa muncii”.

Planul de politici privind Migraţia legală răspunde acestei cereri şi anticipează, în deosebi, prezentarea, între 2007 şi 2009, a patru propuneri pentru directivele vizate şi răspunde nevoilor comune şi intereselor stabilind reguli ale UE pentru lucrători sezonieri dar şi pentru lucrători  cu o înaltă calificare, ucenici remuneraţi  şi lucrători transferaţi între companii. O Directivă Generală Cadru privind statutul legal a lucrătorilor din ţările terţe primiţi pe teritoriul unui stat membru – va fi de asemenea prezentat şi răspunde la chemarea făcută la Tampere şi a Programului Haga de a îmbunătăţi integrarea imigranţilor rezidenţi legali pe teritoriul UE asigurându-le un tratament corect.

Comisia a dorit să prezinte în septembrie 2007 două propuneri legislative (proiecte de directive) privind migraţia legală şi un raport pe tema integrării. Propunerile legislative reprezintă prima fază a implementarii Planului de Politici privind Migraţia Legală: o directivă privind condiţiile de admisie în UE pentru muncitorii cu înaltă calificare şi o directivă privind drepturile imigranţilor legali în încadrarea în muncă. Aceste propuneri vizează crearea unei imagini mai atractive a UE pentru un anumit tip de muncitori care sunt de dorit şi pentru a-i asigura pe muncitorii din ţările terţe că se pot bucura de acelaşi nivel de drepturi pretutindeni în UE, înainte ca ei să întrunească condiţiile pentru un statut de rezidenţă pe termen lung.

Programul Haga a subliniat nevoia unei mai mari coordonări a politicilor naţionale şi ale iniţiativelor UE privind integrarea şi a chemat la stabilirea de principii comune de bază. Principiile comune de bază privind integrarea au fost adoptate de Consiliul JHA la 19 decembrie 2004 şi a constituit o piatră de temelie pentru “Agenda Comună pentru Integrare” pusă înainte de Comisie în septembrie 2005.

Aceasta Agendă comună propune măsuri concrete care să pună Principiile Comune de Bază în practică şi face disponibil un set de instrumente europene care să faciliteze acest proces: o reţea de Centre Naţionale de Contact privind Integrarea, o broşură privind Integrarea pentru legiuitori şi practicieni, Rapoarte Anuale privind Migraţia şi Integrarea, un site-web referitor la integrare (în lucru) şi diferite foruri pentru consultări ale partenerilor proiectului. Activităţile de integrare vor fi sprijinite de noul Fond European pentru Integrare a cetăţenilor din ţările terţe. Consiliul JHA din 12-13 iunie 2007 este aşteptat să adopte concluziile Consiliului referitoare la integrare ca urmare a Întâlnirii Informale a Miniştrilor UE Responsabili cu Integrarea, întâlnire care a avut loc la Postdam la 10-11 mai 2007. În timpul acestei Conferinţe, Comisia a lansat a doua ediţie a Ghidului pe Integrare pentru legiuitori şi practicieni.

Al treilea Raport Anual privind Migraţia şi Integrarea care oferă o privire de ansamblu asupra politicilor de integrare şi măsuri în UE va fi parte a pachetului prezentat în septembrie.

2.3. Controlul de frontieră şi lupta împotriva migraţiei ilegale
Programul Haga subliniează viitoarea stabilire graduală a sistemului de management integrat pentru frontierele externe şi întărirea controalelor şi supravegherea graniţelor externe ale UE. Subliniează  nevoia de solidaritate şi o corectă împărţire a responsabilităţii, incluzând implicaţiile financiare între statele membre.

În termeni de acţiuni specifice Comisia a fost invitată să prezinte o propunere, în legătură cu Agenţia Europeană pentru managementul cooperării operaţionale la graniţele externe ale Statelor Membre ale UE (FRONTEX), să pună bazele unei echipe de experţi naţionali care să ofere asistenţă tehnică rapidă şi operaţională statelor membre în funcţie de nevoile apărute, iar oficialii invitaţi să lucreze la graniţele externe ale altor state membre, să deţină puteri executive. Această propunere a fost prezentată la 19 iulie 2006 şi se aşteaptă să fie adoptată în iunie 2007.

Concluziile Consiliului European referitoare la Abordarea Globală în 2005 şi 2006, şi concluziile Consiliului la 5-6 octombrie 2006, a subliniat un număr de acţiuni specifice care să fie înaintate prin mandatul general al Programului Haga şi care să întărească controlul la frontieră.

Un număr de astfel de măsuri, în deosebi cele cu un caracter operaţional şi cu o referire specială la cum să maximizeze capacitatea FRONTEX, au fost prezentate de Comisie în Comunicat privind întărirea managementului la graniţele maritime sudice ale UE, prezentat la 30 noiembrie 2006. Aceste măsuri includ o viitoare întărire a FRONTEX, în particular la graniţele maritime sudice ale Uniunii, examinând unitatea Reţelei Europene de Patrulă şi a Sistemului European de Supraveghere a graniţelor externe, modalitatea unei comunicări mai strânse cu ţări terţe relevante şi dezvoltarea planului de aplicare a legii mării în relaţie cu lupta împotriva imigraţiei ilegale. Referitor la cea din urmă problemă, un colectiv de lucru a prezentat un proiect privind legea mării, care a fost recent adoptat.

În lumina concluziilor Comisiei mai sus amintite, următoarele publicaţii aşteptate din partea Comisiei vor fi rapoarte asupra evaluării FRONTEX (deja anticipate de Programul Haga) revizuind viitorul mandat al Agenţiei şi asupra posibilei instituiri a unui sistem de intrare/ieşire permiţând înregistrarea tuturor mişcărilor la graniţele externe combinate cu un sistem de înregistrare a călătorilor să accelereze trecerea graniţelor pentru călătorii uzuali de bună credinţă. Ambele rapoarte ar trebui să fie prezentate până la sfârşitul anului 2007 începutul anului 2008. Mai mult, Comisia ar trebui să revină cu sugestii concrete despre funcţionarea unui sistem european de supraveghere a graniţelor externe în toamna acestui an.

În cele din urmă, ar trebui menţionat şi obiectivul stabilit de Programul Haga pentru stabilirea controalelor interne la graniţele cu statele membre care s-au alăturat Uniunii în 2004, acum în plan pentru sfârşitul anului 2007/primăvara 2008, şi invitaţia adresată Comisiei de a prezenta o propunere care să suplimenteze mecanismul de evaluare Schengen până la sfârşitul lui 2007.

UE trebuie să-şi intensifice eforturile să reducă economia informală, un adevărat “factor de atragere” pentru migraţia ilegală, folosit drept catalizator pentru exploatare. În Comunicatul său din 19 iulie 2006, ca şi priorităţi viitoare în lupta împotriva imigrării ilegale, Comisia a propus, inter alia, să reducă munca ilegală desfăşurată de cetăţenii cu şedere ilegală  din ţări terţe. Potenţialul de a găsi un loc de muncă este un factor cheie care încurajează migraţia ilegală în UE. În decembrie 2006 Consiliul European a invitat Comisia să prezinte propuneri până în aprilie 2007. În acelaşi timp, Comisia continuă să prioritizeze lucrul asupra agreerii standardelor comune şi a procedurilor de returnare a cetăţenilor din ţări terţe cu şedere ilegală, negocierea şi concluzia viitoarelor acorduri de readmisie cu ţări terţe relevante.

Ca şi parte a pachetului care va fi prezentat pe 16 mai, Comisia va prezenta o propunere legislativă (proiect de directivă) privind sancţiunile împotriva angajatorilor persoanelor cu şedere ilegală proveniţi din ţări terţe. Scopul este ca toate statele membre să introducă pedepse similare pentru angajatorii care încalcă legea şi care să îi oblige într-un mod eficient.

2.4. Un sistem european de azil comun
Crearea unui Sistem Comun European de Azil (CEAS) a pornit de la idea de a face Uniunea Europeana o singură zonă de protecţie pentru refugiaţi, bazată pe aplicarea deplină şi inclusivă a Convenţiei de la Geneva şi pe valori umanitare comune împărtăşite de toate statele membre. Cele patru instrumente legale principale privind procedura de azil – Directiva privind Condiţiile de recepţie, Directiva privind Procedura de Azil, Directiva de Calificare şi Regulamentul Dublin – toate cu referire la acest obiectiv general de uniformizare a zonei azilului şi de creare a unei baze pentru CEAS. Aceste baze sunt acum puse şi prima etapă a CEAS este completă. Programul Haga onorează provocarea de a se îndrepta spre CEAS şi urmăreşte stabilirea unei proceduri comune de azil şi un status uniform pentru cei cărora li s-a acordat azil sau o formă de protecţie subsidiară. Comisia este invitată să adopte instrumentele celei de a doua faze care urmează să fie adoptate până în 2010.

În iunie 2007 Comisia va elibera iniţiative de pregătire a celei de a doua faze de dezvoltare a Sistemului Comun European de Azil (CEAS). Înainte de înaintarea propunerilor pentru completarea CEAS, Comisia va găzdui o discuţie pe tema problemelor de mare interes cu toţi actorii implicaţi. Cartea Verde va constitui subiectul principal al dezbaterii. Rezultatul va informa despre pregătirea unui plan de politici privitoare la azil, care ar urma să fie publicat la începutul anului 2008, şi care va forma un ghid de lucru al Comisiei pentru realizarea CEAS. Primele propuneri ale instrumentelor celei de a doua faze vor fi prezentate înainte de vara lui 2008. În paralel, Comisia va publica unul dintre primele elemente ale evaluării din cadrul primei faze a CEAS, mai exact evaluarea sistemului Dublin (Regulamentul Dublin şi Regulamentul EURODAC). În cele din urmă, în acelaşi pachet, Comisia va propune extinderea reglementării Directivei de Rezidenţă pe Termen Lung la beneficiarii unei protecţii internaţionale care le va îmbunătăţi şansele de integrare în statele membre gazdă.

Programul Haga recunoaşte faptul că cooperarea practică între statele membre va juca un rol important în dezvoltarea spiritului de solidaritate şi responsabilitate a statelor memebre  pentru a îndeplini aceste scopuri. Comisia este invitată să stabilească structuri potrivite în asistarea statelor membre şi realizarea unei Singure Proceduri, să standardizeze Informaţiile din Ţara de Origine (COI) şi să ajute în rezolvarea unor probleme specifice datorate unor factori specifici, spre exemplu locaţia geografică. Până la sfârşitul anului 2007 Comisia va începe stabilirea unui larg portal comun al Uniunii Europene cu referire la COI (Country Origin Information – Informaţii din Ţara de Origine)