POLITICA MIGRATORIA DELL’UE

Una politica europea complessiva per l’immigrazione

Struttura politica
Adempimenti del Programma Hague

 

1. Struttura politica

L’emigrazione internazionale sta crescendo in portata e complessità e ha un serio impatto-sia positivo sia negativo- sulla UE e i suoi Stati Membri. L’UE ha bisogno di trattare l’emigrazione nel globale  contesto socio-culturale europeo che è sempre più caratterizzato da mancanza di abilità e di lavoro, competizione per gli altamente qualificati in una economia sempre più globalizzante e un veloce  invecchiamento demografico della popolazione europea. Allo stesso tempo gli sforzi che mirano all’integrazione dei migranti devono aumentare per assicurare società pacifiche e stabili, mentre l’UE deve anche reagire  alla  crescente pressione di migranti illegali che tentano di entrare in Europa, non soltanto dai paesi vicini ma sempre più da quelli più lontani
.
L’esauriente politica di migrazione dell’UE, come definita dal Consiglio d’Europa, fornisce una coerente ed efficiente maniera di rispondere alle sfide e alle opportunità  relative alla migrazione. Essa si basa sulle conclusioni del Consiglio Europeo di Tampere del 1999, del programma Hague del 2004 e dell’Approccio Globale all’Migrazione adottato  dai Consigli Europei del 2005 e 2006. Questo approccio totale comprende tutti gli stadi della migrazione, mira ad imbrigliare i benefici della migrazione legale e comprende politiche per combattere la migrazione illegale e il traffico di esseri umani. Essa è basata  su principi generali di assistenza, proporzionalità, solidarietà e rispetto per i differenti sistemi legali e tradizioni degli Stati Membri. Essa è anche basata sul rispetto dei diritti umani e sulle libertà fondamentali dei migranti, della Convenzione di Ginevra e un diritto di accesso alle procedure di asilo .Essa richiede un autentico partenariato con paesi terzi  e deve essere pienamente integrata nelle politiche estere  dell’Unione. In questo modo l’UE e i suoi stati membri affrontano le sfide  e le opportunità  di migrazione per il bene di tutti,  settore che costituisce una delle maggiori priorità per l’UE all’inizio del ventunesimo secolo.

Nei suoi tentativi di rafforzare l’approccio totale, la Commissione sta facendo uno specifico sforzo di farlo in un modo equilibrato presentando pacchetti di proposte  che provengono da diversi capitoli del Programma Hague. Il pacchetto di settembre 2005 consisteva in  proposte per l’ istituzione di Programmi di Protezione Regionale per accelerare una protezione internazionale, una proposta di un Direttivo in risposta ai migranti illegali, una Comunicazione sulla Migrazione e Attuazione e una proposta per una Comune struttura per l’integrazione.

 

2. Adempimenti del Programma Hague

2.1 La dimensione esterna  della migrazione e asilo: partenariato con i paesi terzi e zone di origine e transito

La gestione della migrazione richiede dialogo e una stretta collaborazione con paesi terzi. Il Consiglio D’Europa ha richiesto tale collaborazione nel contesto della politica  totale e in un primo stadio, il centro dell’adempimento è stata l’Africa. La prima  conferenza in assoluto Ministeriale Afro-Europea su migrazione e attuazione, si è tenuta a Tripoli il 22-23 Novembre 2006 e una Conferenza Ministeriale tenuta a Rabat nel Luglio 2006 è stata organizzata con lo scopo di sviluppare risposte comuni ai flussi migratori lungo le rotte dell’ Africa occidentale. La commissione dell’ UA e la Commissione Europea hanno la migrazione nei programmi della loro Task Force. Il dialogo sulla base dell’Articolo 13 dell’accordo di Cotonou è iniziato con Paesi Africani chiave e sarà esteso  e il primo incontro  del  gruppo di lavoro EU-Ecowas   sulla migrazione si è tenuto a Lussemburgo nell’Aprile 2007. Alla zona Euro-Mediterranea è stata data priorità con preparativi adesso in corso per il Primo incontro Ministeriale sulla Migrazione nel quadro del Partenariato Euro-Mediterraneo che si terrà in novembre.

Nel maggio 2007 la Commissione presenterà due Comunicazioni per rafforzare la dimensione esterna della politica migratoria dell’ UE:

La prima “Partenariato sulla mobilità e migrazione circolare tra la UE e Paesi terzi” risponde alla richiesta proveniente dal Consiglio Europeo di considerare come le opportunità di migrazione legale possano essere incorporate nelle politiche estere dell’ Unione, con una particolare enfasi sui modi per facilitare e incoraggiare la migrazione temporanea e circolare. In pratica la mobilità tra i Paesi della UE e i Paesi terzi ha bisogno di essere accresciuta e anche adattata meglio agli specifici bisogni del mercato del lavoro degli Stati Membri della UE. La Comunicazione propone che vengano stabiliti Partenariati ad hoc sulla mobilità .con Paesi e aree di origine e di transito, comprendenti il coinvolgimento sia da parte dei Paesi terzi interessati e la EC, e sia degli Stati Membri.

I  Partenariati sulla mobilità con Paesi terzi dovrebbero anche occuparsi di soggiorni brevi, all’ interno del progetto della politica comune dei permessi della UE come dimensione importante dei contatti tra popoli. Le facilitazioni di tali contatti tra popoli, nell’ assicurare un alto livello di sicurezza, possono essere raggiunte attraverso metodi diversi e non esclusivi: per esempio l’ innalzamento dell’ obbligo di permesso quando un certo Paese terzo non costituisce più un rischio di migrazione illegale o una minaccia all’ ordine pubblico; assicurare un migliore accesso di richiedenti alle procedure per la richiesta di permessi istituendo centri comuni di richiesta e appalti; l’ adozione di una legislazione più coerente e trasparente sulle procedure e condizioni per l’ emissione dei permessi; lo attuazione di uno scambio  di dati  sulla richiesta di permessi e sui richiedenti ( sistemi di informazione sui  permessi); la negoziazione di  facilitazioni per i permessi con specifici Paesi terzi ( in parallelo con trattative su accordi di riammissioni).

La seconda Comunicazione mira alla “ Applicazione dell’ approccio globale alla migrazione nei confronti delle aree orientali e sud-orientali vicine all’ Unione Europea” e risponde alla richiesta da parte del Consiglio Europeo di avanzare proposte perché l’ Approccio Globale avvenga su una più ampia sfera geografica entro l’ estate del 2007. Essa raccomanda di intraprendere dialogo e collaborazione con i Paesi di quest’ area su questioni inerenti la migrazione.

2.2  EMIGRAZIONE LEGALE E INTEGRAZIONE.

Il PROGRAMMA Hague ha riconosciuto l’importanza dell’ immigrazione legale nel sostenere e promuovere la competitività e la crescita economica europea, in linea con la Strategia di Lisbona. Per la fine del 2005 è stato richiesto alla Commissione di proporre: “un progetto politico sulla migrazione legale che includa procedure di ammissione, capaci di rispondere prontamente a domande fluttuanti per ciò che riguarda lavoro stagionale nel mercato del lavoro.” Il progetto politico sulla migrazione legale risponde a questa richiesta e prevede, in particolare, la presentazione fra il 2007 e il 2009 di quattro proposte per direttive, mirate a rispondere alle necessità e agli interessi comuni, enunciando delle regole europee per lavoratori altamente specializzati e stagionali, tirocinanti a pagamento e cessionari costituiti. Una linea Direttiva Generale sulla condizione legale di lavoratori di paesi terzi ammessi ad uno Stato Membro, sarà presentata e dovrà rispondere alla richiesta dei programmi Hague e Tampere per accrescere l’integrazione di immigranti legalmente residenti in Europa, garantendo loro un trattamento corretto.

La Commissione ha pianificato di presentare a settembre 2007 due proposte legislative (bozze di direttive) sulla migrazione legale e una relazione sulla integrazione. Le proposte legislative danno via libera alla prima fase di attuazione del Piano Politico sulla migrazione legale: una direttiva sulle condizioni di ammissione in Europa per lavoratori altamente specializzati e una direttiva sui diritti degli immigrati legali regolarmente occupati. Queste proposte punteranno rispettivamente a rendere attraente l’Europa per una crescente categoria di lavoratori richiesti e ad assicurare che tutti i lavoratori di paesi terzi  godano di un pari livello di diritti in tutta Europa, prima di ottenere le condizioni di trattamento dei residenti europei a lungo termine.

Il Programma Hague ha sottolineato la necessità di un maggiore coordinamento di politiche nazionali e iniziative europee sulla integrazione e chiede di stabilire principi di base comuni. I principi di base comuni sulla integrazione sono stati adottati dal Consiglio JHA del 19 novembre 2004 ed hanno agito come punto di partenza per l’ “Agenda comune per l’integrazione”  proposta dalla Commissione nel settembre 2005. L’Agenda Comune propone misure concrete per mettere in pratica i Principi di base comuni e rende disponibili una serie di strumenti europei per facilitare tale processo: una rete di punti di contatto nazionali sulla integrazione, manuali sulla integrazione per politici e professionisti, relazioni annuali sulla migrazione e integrazione, un sito web sulla integrazione (in corso di allestimento) e diversi fori per la consultazione dei fiduciari. Le attività di integrazione saranno anche sostenute da un Fondo europeo, appena istituito, per l’integrazione di cittadini di paesi terzi. Il Consiglio JHA del 12-13 giugno 2007 dovrà necessariamente adeguarsi alle conclusioni sulla integrazione derivate dall’incontro informale dei Ministri europei responsabili per l’integrazione tenutasi a Potsdam il 10 e 11 maggio 2007. Durante questa conferenza, la Commissione ha lanciato la seconda edizione del Manuale sulla integrazione per politici e amministratori.

La terza relazione annuale sulla migrazione e l’integrazione che fornisce un quadro delle politiche di integrazione e dei provvedimenti europei, sarà parte del pacchetto che verrà presentato a settembre.

2.3 Controllo di frontiera e lotta contro la migrazione illegale.

Il Programma Hague ha sottolineato la graduale costituzione del sistema integrato di gestione delle frontiere esterne e il rafforzamento di controlli e di sorveglianza dei confini esterni dell’Unione. Ha sottolineato la necessità di solidarietà e di condivisione di responsabilità, includendo le implicazioni finanziarie, fra gli Stati Membri.
In termini di azioni specifiche, la Commissione è stata invitata a presentare una proposta, in relazione all’Agenzia europea, per la gestione di una cooperazione operativa alle frontiere esterne dei paesi membri dell’Unione Europea (FRONTEX), sulla fondazione di squadre di esperti nazionali per fornire un’assistenza tecnica rapida ed operativa agli Stati Membri, come richiesto, come anche per ciò che concerne i poteri esecutivi di ufficiali di accoglienza che operino alle frontiere esterne di un altro Stato Membro. Questa proposta è stata presentata il 19 luglio 2006 e dovrà essere adottata a giugno del 2007.

Le conclusioni del Consiglio Europeo sull’ approccio globale nel 2005-2006 e le conclusioni del Consiglio del 5 e 6 ottobre 2006 delineavano un numero di azioni specifiche in modo da promuovere nella sua totalità il mandato del Programma Hague per rafforzare il controllo al confine.

Molte di queste misure, in particolare quelle a carattere operativo, e con una attenzione particolare su come ottimizzare le capacità di FRONTEX, sono state presentate dalla Commissione nella sua Comunicazione sul rafforzamento della gestione dei confini marittimi meridionali dell’Unione Europea, presentati il 30 novembre 2006. Questi provvedimenti includevano un ulteriore rafforzamento di FRONTEX, in particolare ai confini marittimi meridionali dell’Unione Europea, esaminando la collocazione di una Rete di Pattuglie europee e un sistema di sorveglianza europea per i confini esterni, tale da dimostrare un maggiore impegno nei confronti di paesi terzi rilevanti e da sviluppare linee guida sulla applicazione di leggi del mare per combattere l’ immigrazione illegale. Su quest’ ultimo argomento il lavoro scritto da uno staff che presenta uno studio sulla legge del mare è stato recentemente adottato.

Alla luce delle conclusioni menzionate dal Consiglio, le future pubblicazioni che la Commissione produrrà saranno relazioni sulla valutazione di FRONTEX (già previste dal Programma Hague), atte a rivedere il futuro mandato dell’Agenzia e possibile gestione di un sistema di entrata/uscita, che permetta di registrare tutti i movimenti di frontiere esterne, unito ad un sistema di viaggiatori registrati per velocizzare gli attraversamenti di frontiera per viaggiatori abitudinari e in buona fede. Tutte le relazioni dovrebbero essere presentate prima della fine del 2007 o inizio 2008; inoltre la Commissione, dovrebbe inoltrare al Consiglio concrete proposte sul come giungere ad un sistema europeo per la sorveglianza dei confini esterni nell’autunno di quest’anno..

Infine, bisognerebbe menzionare l’obiettivo stabilito dal Programma Hague per l’innalzamento dei controlli alle frontiere interne con Stati Membri che si sono uniti all’Unione nel 2004, adesso in pista per fine 2007/ primavera 2008, e l’invito alla Commissione di presentare una proposta supplementare al meccanismo di valutazione Schengen, per la fine del 2007.

L’Unione Europea deve intensificare i propri sforzi per ridurre l’economia informale, un chiaro “fattore propulsivo” per la migrazione illegale, e anche un catalizzatore per lo sfruttamento. Nelle sue comunicazioni del 19 luglio 2006, sulle future priorità nella lotta contro l’ immigrazione clandestina, la Commissione ha proposto, fra l’altro, di ridurre l’ occupazione illegale di cittadini di paesi terzi, che risiedono illegalmente. La possibilità di trovare lavoro è un fattore determinante che incoraggia l’ immigrazione illegale nella Comunità Europea. A dicembre 2006, il Consiglio Europeo ha invitato la Commissione a presentare proposte per aprile 2007. Allo stesso tempo, la Commissione continua ad incoraggiare il raggiungimento di standard comuni di intesa e procedure per il rientro di cittadini illegali di paesi terzi, per la negoziazione e la conclusione di ulteriori accordi di riammissione (nella Comunità) con paesi terzi rilevanti.

Insieme al pacchetto, che sarà presentato il 16 maggio, la Commissione stilerà una proposta di legge (Bozza di direttiva), a proposito di sanzioni contro coloro che impiegano cittadini che risiedono in paesi terzi. Lo scopo è assicurare che tutti gli Stati membri introducano simili sanzioni per i lavoratori che trasgrediscano, in modo da far rispettare la legge.

2.4  Un sistema d’asilo comune europeo

La volontà di creare un sistema d’asilo comune europeo (CEAS) è emersa dall’idea di costituire all’interno dell’Unione Europea un'unica area protetta per rifugiati, basata sulla completa e totale applicazione della Convenzione di Ginevra e sui comuni valori umanitari condivisi da tutti gli Stati Membri. I quattro principali strumenti legali relativi all’Asilo sono: il direttivo delle condizioni di ricevimento -  il direttivo delle procedure d’asilo - il direttivo di qualificazione e la regolazione di Dublino, tutti preposti all’obiettivo di livellare il campo di gioco dell’asilo e porre le fondamenta per la CEAS. Tali fondamenta sono adesso state poste e la prima fase della CEAS è completa. Il Programma Hague ha raccolto la sfida nel promuovere la CEAS e ora guarda alla fondazione di procedure di asilo comune e a una condizione uniforme per tutti coloro ai quali viene garantito asilo o protezione sussidiaria. La commissione è invitata ad adottare strumenti per una seconda fase con uno sguardo all’adozione per il 2010.

Nel giugno 2007, la Commissione promuoverà iniziative per la preparazione della seconda fase di attuazione del Sistema di Asilo Comune Europeo (CEAS). Prima di promuovere proposte per il perfezionamento della CEAS, la Commissione ospiterà un lungo dibattito sulle iniziative in gioco con tutti gli attori coinvolti. Questo dibattito verrà organizzato intorno ad un foglio verde (Green Paper). Il risultato di tale dibattito informerà sulla preparazione del piano politico sulla politica d’asilo, da pubblicarsi all’inizio del 2008 ed a sua volta costituirà la mappa per il lavoro della Commissione fino ai risultati della CEAS. Le prime proposte relative agli strumenti della seconda fase saranno presentate prima dell’estate 2008. Parallelamente, la Commissione pubblicherà uno dei primi elementi di valutazione della prima fase della CEAS, precisamente la valutazione del Sistema di Dublino, (Regolamentazione di Dublino e Regolamentazione EURODAC). Infine, nello stesso pacchetto, la Commissione proporrà l’estensione della disposizione Direttiva relativa alla residenza a lungo termine a beneficiari di protezione internazionale, che vedranno aumentare le loro opportunità di integrazione nel paese Membro ospitante.

Il Programma Hague riconosce inoltre che la cooperazione pratica fra Stati Membri, giocherà un ruolo importante nel nutrire il necessario spirito di solidarietà e responsabilità condividendo il raggiungimento di questi scopi. La commissione è invitata a stabilire strutture appropriate per assistere gli Stati Membri nel raggiungere una procedura unica, nel rendere standard le informazioni sul paese d’origine (COI) e nell’aiutare a fare particolari pressioni derivanti da fattori quali la locazione geografica. Per la fine del 2007, la Commissione inizierà la fondazione di un vasto e comune portale europeo sul COI.