DIE EU-MIGRATIONSPOLITIK

Einwanderung – aktuelle Entwicklungen

Auf dem Weg zu einer gemeinsamen Einwanderungspolitik der EU

Alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) sind von internationalen Migrations-strömen betroffen. Sie haben sich darauf geeinigt, eine gemeinsame Einwanderungspolitik auf EU-Ebene zu entwickeln. Die Europäische Kommission hat Vorschläge für die Entwicklung dieser Politik vorgelegt, wovon die meisten bereits zu EU-Recht geworden sind. Das Ziel ist die bessere Steuerung der Migrationsströme durch ein abgestimmtes Vorgehen unter Berücksichtigung der Wirtschafts- und Bevölkerungssituation der EU.
Ungeachtet der restriktiven Einwanderungspolitik, die die meisten Mitgliedstaaten seit den 70er Jahren verfolgen, kommen legale und illegale Einwanderer zusammen mit Asylbewerbern nach wie vor in großer Zahl in die EU. Schmuggler- und Schleppernetze beuten Menschen aus, die auf der Suche nach einem besseren Leben sind, und haben inzwischen in der gesamten EU Fuß gefasst. Deshalb mussten erhebliche Mittel aufgebracht werden, um die illegale Zuwanderung zu bekämpfen und vor allem Schlepper und Schmuggler zu stellen. Außerdem ist anerkannt, dass die EU in bestimmten Wirtschaftszweigen und Regionen Einwanderer braucht, um den wirtschaftlichen und demographischen Herausforderungen zu begegnen.
In der Erkenntnis, dass ein neuer Ansatz der Migrationssteuerung notwendig war, beschlossen die Staats- und Regierungschefs der EU anlässlich des Europäischen Rats in Tampere (Finnland) im Oktober 1999 die Eckpunkte einer gemeinsamen Einwanderungspolitik der EU. Der in Tampere 1999 beschlossene Ansatz wurde durch die Verabschiedung des Haager Programms 2004 bestätigt, welches die Ziele für die Stärkung der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der EU für den Zeitraum 2005-2010 festlegt.

I) Aktuelle Entwicklungen

Wirtschaftsmigration

Integration

  • Im Juni 2006 stellte die Kommission den Zweiten Jahresbericht über Migration und Integration (SEC (2006) 892) vor, der einen Überblick über Tendenzen der Migration in der Europäischen Union bietet, in dem die Veränderungen analysiert und die Aktionen bezüglich der Anerkennung und Integration von Einwanderern auf nationaler und europäischer Ebene im Kalenderjahr 2004 beschrieben werden.
  • Im September 2005 verabschiedete die Kommission die Mitteilung „Eine gemeinsame Integrationsagenda - Ein Rahmen für die Integration von Drittstaatsangehörigen in die Europäische Union“ (KOM (2005) 389). Diese Mitteilung beinhaltet neue Ratschläge für Handlungen auf europäischer und nationaler Ebene. Die Mitgliedstaaten werden ermutigt, ihren Einsatz in der Entwicklung umfassender nationaler Integrationsstrategien zu verstärken. Außerdem werden neue Wege vorgeschlagen, wie Aktionen auf europäischer und nationaler Ebene sinnvoll aufeinander abgestimmt werden können.

Illegale Einwanderung und Rückführung

  • Im Juli 2006 verabschiedete die Kommission eine Mitteilung über politische Prioritäten bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung von Drittstaatsangehörigen (KOM/2006/402 endg.). Die Mitteilung baut auf den Leitprinzipien und bisherigen Erfolgen der EU auf und legt neue Prioritäten fest. Ausgehend von einem umfassenden Ansatz, der einen Ausgleich zwischen den Erfordernissen der Sicherheit und den Grundrechten des Einzelnen anstrebt, werden Maßnahmen erläutert, die sämtliche Phasen der illegalen Einwanderung erfassen.
  • Im Hinblick auf die vollständige Umsetzung des Aktionsprogramms zur Rückkehr aus dem Jahre 2002 verabschiedete die Kommission im September 2005 einen Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger. Das Ziel des Vorschlags besteht darin, klare, transparente und faire gemeinsame Normen in Fragen der Rückführung und Abschiebung, zum Einsatz von Zwangsmaßnahmen, zur vorläufigen Gewahrsamnahme und zur Wiedereinreise aufzustellen, die den Menschenrechten und Grundfreiheiten der betroffenen Personen in vollem Umfang Rechnung tragen.

Migration und Entwicklung

  • Im September 2005 verabschiedete die Kommission die Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen - Migration und Entwicklung: Konkrete Leitlinien“ (KOM (2005) 39 0 endg. ). Diese Mitteilung ist die Antwort auf die Aufforderungen des Rates vom März 2003 und des Europäischen Rates im November 2004, konkrete Empfehlungen für die Steigerung der Wirkung der Migration auf die Entwicklung der Herkunftsländer auf einer Reihe von Gebieten einzureichen. Sie stellt daher einen Beitrag der Einwanderungspolitik der EU zur Entwicklungspolitik dar. Die Mitteilung stellt Maßnahmen und Initiativen heraus, die wahrscheinlich zu konkreten Fortschritten führen. Sie identifiziert eine Reihe von konkreten Maßnahmen: Überweisungen; Verbesserung der Einbeziehung von Diaspora-Mitgliedern, die bereit sind, sich für die Entwicklung des Herkunftslandes zu engagieren; Erleichterung der zirkulären Migration von Intelligenz; Verringerung der Auswirkungen des Brain-Drains.

II) Allgemeiner Hintergrund

a. Das Tampere- Programm

In Tampere (Finnland) legte der Europäische Rat im Oktober 1999 die notwendigen Bestandteile einer Einwanderungspolitik der EU wie folgt fest:

  • Mit einem umfassenden Konzept sind die Migrationsströme so zu steuern, dass ein Ausgleich zwischen der Aufnahme aus humanitären und aus wirtschaftlichen Gründen geschaffen wird;
  • Drittstaatsangehörige sind fair zu behandeln. Ihnen sollten nach Möglichkeit Rechte und Pflichten zuerkannt werden, die denen der Angehörigen des Mitgliedstaats, in dem sie sich aufhalten, vergleichbar sind;
  • ein wichtiger strategischer Bestandteil der Migrationssteuerung ist der Aufbau von Partnerschaften mit den Herkunftsländern, um eine gemeinsame Entwicklung zu fördern;

Als ersten Schritt zur Schaffung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik der EU legte die Kommission im November 2000 dem Rat und dem Europäischen Parlament eine Mitteilung vor, um mit den anderen EU-Institutionen, den Mitgliedstaaten und der Zivilgesellschaft eine Debatte einzuleiten. In der Mitteilung empfiehlt die Kommission eine gemeinsame Vorgehensweise zur Steuerung der Migration, die folgende Punkte berücksichtigt:

  • die wirtschaftliche und demografische Entwicklung der Union;
  • die Aufnahmekapazität jedes Mitgliedstaats sowie seine historischen und kulturellen Verbindungen zu den Herkunftsländern;
  • die Lage in den Herkunftsländern und die dortigen Auswirkungen der Einwanderungspolitik ("Brain-Drain");
  • die notwendige Entwicklung spezifischer Integrationsmaßnahmen (auf der Grundlage einer gerechten Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in der Union aufhalten, der Prävention von sozialer Ausgrenzung, Rassismus und Fremdenfeindlichkeit und der Achtung der Vielfalt).

Im Juli 2001 folgte eine weitere Mitteilung mit dem Vorschlag, einen offenen Koordinierungsmechanismus für die Einwanderungspolitik der Gemeinschaft einzurichten, um den Informationsaustausch unter den Mitgliedstaaten bezüglich der Umsetzung der gemeinsamen Politik zu fördern. Das Verfahren sieht vor, dass sich die Mitgliedstaaten über bestimmte europäische Zielstellungen oder Leitlinien einigen, die sie anschließend in die innerstaatlichen Aktionspläne einbeziehen, welche regelmäßig überprüft werden.

b. Die wichtigsten Ergebnisse der Umsetzungsphase des Tampere-Programms (1999 – 2004) sind die folgenden:

Legale Einwanderung

  • Familienzusammenführung – Die Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung trat am 3. Oktober 2003 in Kraft. Die Mitgliedstaaten mussten ihre Gesetzgebung spätestens bis zum 3. Oktober 2005 anpassen.
  • Status langfristig Aufenthaltsberechtigter in der EU - Die Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25 November 2003 über den Status von langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, die mindestens fünf Jahre lang auf dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates einen rechtmäßigen Wohnsitz hatten, trat am 23. Januar 2004 in Kraft. Die zur Umsetzung dieser Richtlinie erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften mussten von den Mitgliedstaaten bis zum 23. Januar 2006 verabschiedet werden.
  • Studenten – Der Rat verabschiedete die Richtlinie 2004/114/EG des Rates über die Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studiums oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst am 13. Dezember 2004. Sie trat am 12. Januar 2005 in Kraft. Ihre Vorgaben müssen bis zum 12. Oktober 2007 von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden.
  • Forscher – Die Richtlinie 2005/71/EG über ein besonderes Zulassungsverfahren für Drittstaatsangehörige zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung wurde am 12. Oktober 2005 vom Rat verabschiedet. Ihre Vorgaben müssen bis zum 12. Oktober 2007 von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden.

Integration

  • Integration und Beschäftigung - Im Juni 2003 nahm die Europäische Kommission ein Strategiepapier (KOM (2003) 336) über Einwanderung, Integration und Beschäftigung an, in dem sie die Mitgliedstaaten auffordert, ihre Bemühungen zur Integration von Einwanderern zu verstärken (KOM (2003) 336).
  • Ein Netzwerk nationaler Kontaktstellen zur Integration wurde eingerichtet und trifft sich regelmäßig, um bewährte Methoden zu diskutieren und auszutauschen. Das Netzwerk hat wertvolle Beiträge für die Erarbeitung des Handbuchs zur Integration (veröffentlicht im November 2004) geliefert.

Illegale Einwanderung

  • Aktionsplan - Am 28. Februar 2002 nahm der Ministerrat der EU einen umfassenden Plan zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels in der Europäischen Union an.
  • Rückkehr - Am 28. November 2002 verabschiedete der Rat ein Rückkehraktionsprogramm, das die Entwicklung kurz-, mittel- und langfristiger Maßnahmen, einschließlich gemeinsamer unionsweiter Mindeststandards oder Leitlinien für die Rückkehr illegaler Einwanderer, umfasst.

Beziehungen zu Drittstaaten

  • Rückführungsabkommen wurden mit einer Reihe von Staaten geschlossen (Hongkong, Macao, Sri Lanka, Albanien) und Verhandlungen mit weiteren Ländern finden derzeit statt.
  • Unterstützung von Drittländern - Am 10. März 2004 verabschiedeten das Europäische Parlament und der Rat eine Verordnung zur Schaffung eines Programms für finanzielle und technische Unterstützung für Drittländer im Bereich Asyl und Migration ( AENEAS ). Dies umfasst ein mehrjähriges Programm von 2004-2008 mit Gesamtmitteln in Höhe von 250 Millionen Euro.

Schließlich ist es wichtig, festzuhalten, dass die gemeinsame Einwanderungspolitik der EU nicht für Dänemark gilt, das entschieden hat, am Titel IV des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft nicht teilzunehmen („Opt-out“). Das Vereinigte Königreich und Irland können von Fall zu Fall über ihre Teilnahme entscheiden ("Opt-in"-Möglichkeit).