DIE EU-MIGRATIONSPOLITIK

Die gemeinsame europäische Migrationspolitik

Politische Rahmenbedingungen
Umsetzung des Haager Programms

 

Eine umfassende europäische Migrationspolitik

1. Politische Rahmenbedingungen

 Die internationale Migration wächst sowohl im Ausmaß als auch in der Komplexität und hat ernstzunehmende Auswirkungen, sowohl positiver als auch negativer Art, auf die EU und ihre Mitgliedstaaten. Die EU muss sich vor allem im sozio-ökonomischen Zusammenhang mit Migration auseinandersetzen, der in Europa zunehmend bestimmt ist von Qualifikations- und Arbeitskräftemangel, Konkurrenzkampf der Hochqualifizierten in einer globalisierten Wirtschaft und einem beschleunigten demografischen Alterungsprozess der europäischen Bevölkerung. Einerseits müssen die Bemühungen für die Integration der Migranten verstärkt werden, um friedliche und stabile Gesellschaften zu sichern, andererseits muss die EU auf den wachsenden Zuwanderungsdruck illegaler Migranten reagieren, die, nicht nur aus benachbarten Staaten, sondern zunehmend auch aus weit entfernten Ländern, einen Weg nach Europa suchen. 

Die umfassende EU-Migrationspolitik, wie sie vom Europäischen Rat definiert wurde, bietet eine schlüssige und effiziente Methode, um auf die Herausforderungen und Chancen in bezug auf Migration zu reagieren. Sie basiert auf den Beschlüssen des Europäischen Rates 1999 in Tampere, dem Haager Programm von 2004 und auf dem Gesamtansatz zur Migrationsfrage, der von den Europäischen Räten 2005 und 2006 angenommen wurde. Das umfassende Konzept berücksichtigt alle Formen der Migration, will die Vorteile legaler Migration nutzbar machen und beinhaltet zugleich Strategien für den Kampf gegen illegale Einwanderung und Menschenhandel. Es basiert auf den Prinzipien der Subsidiarität, der Verhältnismäßigkeit, der Solidarität und des Respekts für die verschiedenen Rechtssysteme und Traditionen der Mitgliedstaaten. Es basiert zudem auf dem Respekt für die Menschenrechte und der grundsätzlichen Freizügigkeit der Migranten, der Genfer Konvention und dem angemessen Zugang zu Asylverfahren. Das Konzept bedingt eine aufrichtige Partnerschaft mit Drittstaaten und muss grundlegend in die Strategien europäischer Außenpolitik eingebunden werden. Auf diese Weise gestalten die EU und ihre Mitgliedstaaten die Herausforderungen und Möglichkeiten der Migration vorteilhaft für alle Beteiligten, denn diese stellt eine der wichtigsten Prioritäten der EU am Beginn des 21. Jahrhunderts dar.

Die Kommission bemüht sich darum, das umfassende Migrationskonzept auf eine ausgeglichene Weise zu fördern, indem sie Anträge aus allen Themenbereichen des Haager Programms stellt. Die Anträge vom September 2005 umfassen Anträge für Regionale Schutzprogramme, ein Rückkehraktionsprogramm, eine Mitteilung über Migration und Entwicklung und einen Antrag für einen gemeinsamen Rahmen für die Integration.

 

2. Umsetzung des Haager Programms

2.1 Die außenpolitische Dimension von Migration und Asyl: Beziehungen zu Drittstaaten und Herkunfts- und Transitregionen

Der Umgang mit Migration erfordert Dialogbereitschaft und enge Kooperation mit Drittstaaten. Der Europäische Rat hat im Rahmen der umfassenden Migrationspolitik zu solcher Zusammenarbeit aufgerufen und, in einem ersten Stadium, den Fokus der Umsetzung auf Afrika gelegt. Vom 22. bis 23. November 2006 fand in Tripolis die erste europäisch-afrikanische Ministerkonferenz über Migration und Entwicklung statt. Vorab hatte man auf einer Ministerkonferenz im Juli 2006 in Rabat versucht, gemeinsame Umgehensweisen mit den Migrationsströmen über die Westafrikanische Route zu entwickeln. Die Kommission der Afrika Union und die Europäische Kommission haben Migration auf der Agenda ihrer gemeinsamen Arbeitsgruppe. Der Dialog mit den afrikanischen Schlüsselländern wurde auf der Basis des Artikels 13 der Cotonou Vereinbarung begonnen und künftig weiter ausgebaut. Das erste Treffen der gemeinsamen Arbeitsgruppe der EU und der ECOWAS (Wirtschaftsgemeinschaft westafrikanischer Staaten) wurde im April 2007 in Luxemburg abgehalten.  Die euro-mediterrane Region misst zudem den Vorbereitungen des ersten ministeriellen Treffens über Migration im Rahmen der euro-mediterranen Partnerschaft Priorität zu.

Am 16. Oktober 2007 wird die Kommission zwei Mitteilungen einreichen, um die außenpolitische Dimension der EU-Migrationspolitik zu stärken:

Die erste Mitteilung der Kommission „Zirkuläre Migration und Mobilitätspartnerschaften zwischen der Europäischen Union und Drittstaaten“ ist eine Reaktion auf die Aufforderung des Europäischen Rates, zu prüfen, wie legale Migrationmöglichkeiten in die Außenpolitik der Union integriert werden können, und wie insbesondere die zirkuläre und temporäre Migration erleichtert werden kann. Die Mobilität zwischen der EU und Drittstaaten soll erhöht und zugleich besser an die Arbeitsmarktbedürfnisse der EU-Mitgliedstaaten angepasst werden. Die Mitteilung befürwortet maßgeschneiderte Partnerschaften mit Herkunftsländern und Durchreise-Regionen, die Verpflichtungen sowohl für interessierte Drittstaaten als auch für die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft beinhalten.

Mobilitätspartnerschaften mit Drittstaaten sollen als wichtige Dimension des Kontakts zwischen den Völkern auch Kurzaufenthalte im Rahmen der allgemeinen EU-Visa-Regelungen enthalten. Die Förderung solcher Kontakte kann, unter Aufrechterhaltung eines hohen Sicherheitsniveaus, durch verschiedene integrierende Methoden erreicht werden: zum Beispiel durch die Freigabe der Visa-Pflicht, wenn ein Drittstaat nicht mehr länger ein Risiko für illegale Einwanderung oder eine Bedrohung der öffentlichen Ordnung darstellt; zum Beispiel durch den verbesserten Zugang zu den Antragsverfahren für Visa, indem man gemeinsame Bewerbungszentren aufbaut und ausgliedert; zum Beispiel durch die Übernahme kohärenter und transparenter Rechtsgrundlagen in bezug auf die Visa-Bedingungen und -Verfahren; zum Beispiel durch die Entwicklung von Systemen zum Datenaustausch über Visa-Anträge und Bewerber (das Visa-Informationssystem); zum Beispiel durch Verhandlungen über Visa-Erleichterungen für bestimmte Drittstaaten (parallel zu Verhandlungen über Rückführungsabkommen).

Die zweite Mitteilung zielt ab auf die Anwendung des Gesamtansatzes zur Migration auf die östlichen und südöstlichen Nachbarregionen der Europäischen Unionund bezieht sich auf die Aufforderung des Europäischen Rates, bis zum Sommer 2007 Vorschläge für die Erweiterung des geografischen Geltungsbereichs des Gesamtansatz zu machen. Die Mitteilung fordert den Ausbau des Dialoges und der Zusammenarbeit mit Ländern dieser Regionen in Bezug auf Migration.

2.2. Legale Migration und Integration

Im Haager Programm wird, entsprechend der Lissabonner Strategie, die Bedeutung legaler Einwanderung für die Unterstützung und Festigung des wirtschaftlichen Wachstums und der Wettbewerbsfähigkeit der EU festgestellt. Die Kommission wird aufgefordert, bis Ende 2005 einen „strategischen Plan zur legalen Zuwanderung, der auch Zulassungsverfahren umfasst, die es ermöglichen, umgehend auf eine sich ändernde Nachfrage nach Arbeitsmigranten auf dem Arbeitsmarkt zu reagieren zu entwickeln. Der Strategische Plan zur legalen Zuwanderung reagiert auf diese Aufforderung und sieht zwischen 2007 und 2009 vier neue Richtlinien für hoch qualifizierte Fachkräfte, Saisonarbeiter, Trainees oder Angestellte, die ihren Standort innerhalb des Unternehmens wechseln, vor. Es soll außerdem eine gemeinsame Richtlinie über den rechtlichen Status von Arbeitern aus Drittstaaten, die in einem Mitgliedstaat aufgenommen wurden, verabschiedet werden. So soll entsprechend der Programme von Tampere und Haag die Integration legaler Einwanderer durch ihre gerechte Behandlung verbessert werden.

Die Kommission stellte im September 2007 zwei Gesetzesvorlagen (Richtlinien-Entwürfe) über legale Zuwanderung und einen Bericht über Integration vor. Diese Gesetzesvorlagen gestalten die erste Phase der Umsetzung des Strategischen Plans zur legalen Zuwanderung: eine Richtlinie über die Bedingungen zur Aufnahme hochqualifizierter Arbeiter in die EU und eine Richtlinie über die Rechte legaler Zuwanderer in einer Anstellung. Diese Gesetzesvorlagen zielen darauf ab, die EU für dringend benötigte Gruppen von Arbeitern attraktiv zu machen. Außerdem sollen sie sicherstellen, dass alle Arbeiter aus Drittstaaten, auch wenn sie die Bedingungen für dauerhafte Aufenthaltsgenehmigungen noch nicht erfüllen, ein vergleichbares Niveau an Rechten innerhalb der EU genießen.

Das Haager Programm unterstreicht den Bedarf nach besserer Koordination nationaler Strategien und EU-Initiativen zu Integration und fordert die Einführung gemeinsamer Grundprinzipien. Die Gemeinsamen Grundprinzipien zur Integration wurden am 19. November 2004 vom JI Rat vorgestellt und als Grundlage für die „Gemeinsame Integrationsagenda“ verwendet, die im September 2005 von der Kommission verabschiedet wurde. Diese gemeinsame Agenda sieht konkrete Maßnahmen vor, um die gemeinsamen Grundprinzipien umzusetzen und erleichtert den Umsetzungsprozess durch zahlreiche Angebote: ein Netzwerk nationaler Kontaktstellen für Integrationsangelegenheiten, ein Integrationshandbuch für politische Entscheidungsträger und Praktiker, jährliche Berichte über Migration und Integration, eine Integrationswebseite und zahlreiche Foren für die Beratung durch Interessensvertreter. Integrationsaktivitäten werden zudem durch einen neu gegründeten Europäischen Fonds für die Integration von Drittstaatenangehörigen gefördert. Vom 11. bis 13. Mai 2007 fand in Potsdam ein informelles Treffen derjenigen EU-Minister statt, die mit Migration befasst sind. Während dieser Konferenz stellte die Kommission die zweite Ausgabe des Handbuchs zur Integration für politische Entscheidungsträger und Praktiker vor. Als Folge der Konferenz verabschiedete der JI-Rat am 12. und 13. Juni 2007 Ratsbeschlüsse zur Integration.

Der dritte Jahresbericht über Migration und Integration, der einen Überblick über die Integrationsstrategien und –maßnahmen in der EU bietet, wurde als Element eines Informationspaketes im September 2007 der Öffentlichkeit vorgestellt.

2.3. Grenzkontrolle und der Kampf gegen illegale Einwanderung

Das Haager Programm betont die Wichtigkeit des weiteren Aufbaus eines integrierten Managementsystems für die Außengrenzen, sowie stärkerer Kontrollen und Überwachung der EU-Außengrenzen. Außerdem wird die Notwendigkeit nach Solidarität und gerechter Teilung der Verantwortung, auch ihrer finanziellen Auswirkungen, unterstrichen.

Die Kommission wurde aufgefordert, für die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (FRONTEX) einen Antrag für den Einsatz nationaler Expertenteams zu stellen, die in den Mitgliedstaaten schnell operative und technische Hilfe leisten sollen. Außerdem soll Beamten aus anderen Ländern an den EU-Außengrenzen Handlungsbefugnisse zugesprochen werden. Dieser Antrag wurde am 19. Juli 2006 vorgelegt und im Juni 2007 verabschiedet.  

Aus den Rückschlüssen des Europäischen Rates über den Gesamtansatz 2005 und 2006 und den Schlüssen des Rates vom 5. und 6. Oktober 2006 wurden einige spezielle Aktionen abgeleitet, um das übergreifende Mandat des Haager Programms für die Stärkung der Grenzkontrollen weiter durchzusetzen.

In der Mitteilung der Kommission vom 30. November 2006 über den Ausbau von Grenzschutz und -verwaltung an den südlichen Seeaußengrenzen sind einige operative Maßnahmen enthalten, die eine Erweiterung der Kapazitäten von FRONTEX zum Ziel haben. Folgende Maßnahmen werden in der Mitteilung definiert: die weitere Stärkung von FRONTEX, insbesondere an den südlichen Seegrenzen der Union, die Prüfung der Einrichtung eines Europäischen Patrouillennetzes und eines Europäischen Grenzüberwachungssystems für die Außengrenzen, die engere Zusammenarbeit mit relevanten Drittstaaten und die Entwicklung eindeutiger Richtlinien für die Rechtsanwendung auf See, um illegale Einwanderung zu verhindern. Bezüglich des letzten Themas wurde kürzlich ein Arbeitspapier mit einer Studie über das Seerecht verabschiedet.

Als Folge der oben genannten Ratsbeschlüsse wird die Kommission bald zwei Berichte veröffentlichen: einen Bericht über die Bewertung von FRONTEX (bereits vom Haager Programm angekündigt) und die künftigen Mandate der Agentur, und einen Bericht über die Gründung eines Einreise- / Ausreisesystems, das alle Grenzübertritte und Reisenden registrieren und so die Grenzübertritte für häufig Reisende beschleunigen soll. Beide Berichte sollen Ende 2007 oder Anfang 2008 veröffentlicht werden. Zusätzlich wird die Kommission dem Rat Vorschläge machen, wie man im Herbst 2007 ein Europäisches Grenzüberwachungssystem für die Außengrenzen aufbauen kann.

Abschließend sollen die Vorgabe des Haager Programms erwähnt werden, die Freigabe der internationalen Grenzkontrollen auf Mitgliedstaaten auszuweiten, die der Union 2004 beigetreten sind, mittlerweile auf dem Weg für Ende 2007 / Frühjahr 2008, und die Aufforderung an die Kommission, bis Ende 2007 einen Vorschlag für die Ergänzung des bestehenden Schengen-Evaluierungsmechanismus zu machen.

Die EU muss ihre Bemühungen im Kampf gegen die illegale Wirtschaft intensivieren, die einen eindeutigen Unterstützungsfaktor für illegale Einwanderung und einen Auslöser der Ausbeutung darstellt. In der Mitteilung vom 19. Juli 2006 über die künftigen Prioritäten im Kampf gegen illegale Einwanderung, verspricht die Kommission unter anderem, die illegale Beschäftigung von illegal aufhältigen Drittstaatenangehörigen zu reduzieren. Die Möglichkeit, in der EU Arbeit zu finden, ist einer der wichtigsten Faktoren für die Förderung illegaler Einwanderung. Der Europäische Rat forderte im Dezember 2006 die Kommission auf, bis April 2007 diesbezüglich Gesetzesvorlagen zu erarbeiten. Zugleich arbeitet die Kommission weiterhin prioritär an gemeinsamen Standards und Verfahren für die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatenangehöriger und an Rücknahmeabkommen mit relevanten Drittstaaten.

Als Teil des Gesetzpakets, das am 16. Mai vorgestellt wurde, präsentierte die Kommission einen Gesetzesentwurf über Sanktionen gegen Arbeitgeber von illegal aufhältigen Drittstaatenangehörigen. Das Ziel des Gesetzes ist die Einführung und effektive Anwendung übereinstimmender Strafmaßnahmen gegen regelwidrige Arbeitgeber in allen Mitgliedstaaten.

2.4. Ein gemeinsames Asylsystem

Die Gestaltung eines Gemeinsamen Asylsystems (CEAS) entstand aus der Idee, aus der Europäischen Union einen einheitlichen Schutzraum für Flüchtlinge zu machen, gestützt auf die vollständige und uneingeschränkte Anwendung der Genfer Konvention und die gemeinsamen humanitären Werte aller Mitgliedstaaten. Mit vier Rechtsinstrumenten wurde das Fundament für das Gemeinsame Asylsystem gelegt und die Anpassung des Spielraums für Asylgewährung abgesteckt: mit den Richtlinien zu Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern, zu Mindestgarantien für Asylverfahren, zu Qualifikationen und mit der Dublin-Verordnung. Die erste Phase der Umsetzung des Gemeinsamen Asylsystems ist erfolgreich abgeschlossen. Nun stellt sich das Haager Programm der Herausforderung, ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem voranzubringen und ein einheitlichen Asylverfahren und einen einheitlichen Rechtsstatus für diejenigen, denen Asyl oder subsidiärer Schutz gewährt wird, zu etablieren. Die Kommission wurde aufgeforderte, die Handlungsinstrumente der zweiten Umsetzungsphase zu bestimmen, die voraussichtlich 2010 verabschiedet werden.

Im Juni 2007 veröffentlichte die Kommission Initiativen für die Vorbereitung der zweiten Phase des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (CEAS). Bevor Gesetzesvorlagen für die entgültige Umsetzung des Asylsystems eingereicht wurden, führte die Kommission eine gründliche Debatte mit allen Akteuren über alle relevanten Themen. Aus dieser Debatte resultierte ein Grünbuch über das gemeinsame Europäische Asylsystem. Außerdem wurde die Vorbereitung eines Strategischen Plans zur Asylpolitik beschlossen, der Anfang 2008 veröffentlicht wird und den Fahrplan der Kommission zur Umsetzung des Gemeinsamen Asylsystems (CEAS) darstellt. Die ersten Beschlüsse bezüglich der Instrumente der zweiten Phase werden vor dem Sommer 2008 vorgestellt. Zeitgleich wird die Kommission ein erstes Element der Auswertung der ersten Phase von CEAS, die Auswertung des Dublin-Systems, veröffentlichen (die Dublin- und die EURODAC-Verordnung). Abschließend wird die Kommission im selben Rahmen die Erweiterung der Verordnungen für Langzeitaufenthalte von international Schutzbedürftigen einreichen, wodurch deren Chancen zur Integration in ihren Aufnahmeländer gestärkt werden sollen.

Im Haager Programm steht geschrieben, dass die praktische Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten besonders wichtig ist, um den solidarischen und verantwortlichen Geist zu erschaffen, der für die erfolgreiche Umsetzung dieser Ziele notwendig ist. Die Kommission wurde aufgefordert, den Mitgliedstaaten zu helfen bei der Gestaltung einer gemeinsamen Struktur, bei der Standardisierung der Herkunftsinformationen (COI) und beim Umgang mit dem besonderen Druck, der von Faktoren wie der geografischen Lage ausgeht. Ende 2007 nahm die Kommission ein EU-weites Portal für COI in Betrieb.