ЕМИГРАЦИОННА ПОЛИТИКА НА ЕС

Цялостна миграционна европейска политика

Политическа рамка
Осъществяване на Хагската Програма

1. Политическа рамка

Международната миграция расте значително и със сложни процеси и има сериозно влияние-и позитивно и негативно-върху Европейския съюз и неговите страни-членки. ЕС трябва да се справи с миграцията в общия социално-икономически контекст на Европа, който е силно характеризиран от липсата на знание и работна ръка, конкурентност, свързана с по-усъвършенствана и все по-глобализирана икономика, и засилване на демографското остаряване на европейското население. В същото време усилията, насочени към интеграцията на мигрантите е нужно да напредват, за да се подсигурят стабилни общества, докато ЕС трябва да реагира на нарастващия мигрантски натиск на нелегалните емигранти, които се опитват да достигнат до Европа, не само от съседни страни, но и напоследък все по-често от страни извън Европа.  
Цялостната миграционна политика на ЕС, както е дефинирано от Европейския съвет, осигурява последователен и ефикасен начин за отговор на предизвикателствата и възможностите, свързани с миграцията. Тя се гради на резултатите от Европейския съвет в Тампере през 1999 г., Хагската програма от 2004 г. и Глобалния подход към миграцията, приет от Европейските съвети през 2005 и 2006 година. Този обширен подход е свързан всички нива на миграцията, цели да се възползва от ползите на законната емиграция и да създаде политики за борба с нелегалната емиграция и трафика на хора. Той е базиран на общите принципи на субсидиарност, пропорционалност, солидарност и уважение към различните законови системи и традиции на страните-членки на ЕС. Той е също така базиран на уважението към хората и към основните свободи на мигрантите, на Женевската конвенция и справедлив достъп до процедурите по даване на убежище. Този подход изисква истинско партньорство с трети страни и трябва да бъде напълно интегриран във външната политика на ЕС. По този начин ЕС и държавите-членки се обръщат към предизвикателствата и възможностите на миграцията за доброто на всички, област, която съставлява един от основните приоритети на ЕС на старта на 21-ви век.

В своите усилия да укрепи цялостния подход, Комисията реализира специфични действия да стори това по балансиран начин, представяйки пакети от предложения, които идват от различни законопроекти на Хагската програма. Пакетът от септември 2005 година се състоеше от предложения за създаването на Регионални защитни програми за повишаване на международната защита, предложение за Директива за връщането на нелегални емигранти, Съобщение относно миграцията и развитието и предложение за Обща рамка за интеграцията.

 

2. Осъществяване на Хагската Програма

2.1 Външното измерение на миграцията и убежището: партньорство с трети страни и регионите на произход или транзит

Управлението на миграцията изисква диалог и тясно сътрудничество с трети страни. Европейският съвет призова към постигане на това сътрудничество в контекста на една по-обширна политика като фокус при нейното реализиране да бъде Африка. Първата стъпка беше реализирана чрез конференция на министерско ниво ЕС-Африка за миграцията и развитието, проведена в Триполи на 22-23 ноември 2006 г. и министерската конференция, проведена в Рабат през юли 2006 г. с цел да се вземат общи мерки за миграционните потоци идващи Източна Африка. Комисията на Африканския съюз и Европейската комисия имат миграцията като основна точка в своя дневен ред. Диалогът на базата на член 13 от Договора от Котону започна с по-големите африкански страни и беше продължен и разширен на първата среща ЕС-ЕКОВАС с работна група, която проведе своята среща в Люксембург през април 2007 г.  Евро-средиземноморският регион също беше включен в този процес с подготовка за предстоящата среща на министрите, фокусирана върху миграцията в рамките на Евро-Средиземноморското партньорство.  

На 16 май 2007, Комисията представи две съобщения за външното измерение на политиката на ЕС по отношение на миграцията:

Първото съобщение “Процесът на миграция и сътрудничество за движение между Европейския съюз и трети страни” отговаря на искането на Европейския съвет да се разгледа възможността как законната миграция може да бъде включена във външната политика на ЕС като се наблегне на начините за улесняване и насърчаване на цикличната и временната миграция. На практика движението между страните от ЕС и трети страни трябва да бъде повишено и по-добре съобразено със специфичните нужди на пазара на труда на държавите-членки на ЕС. Съобщението предлага създаването на добре организирано сътрудничество за мобилност със страните и регионите на произход и преминаване на мигрантските потоци, включвайки ангажименти на двете страни в процеса-заинтересованите трети страни и страните-членки на ЕС.

Сътрудничеството с трети страни трябва да се заеме също и с краткосрочните периоди на престой в рамките на европейската визова политика. Подпомагането на контактите между хората от различните държави, като в същото време се гарантира високо ниво на сигурност, може да бъде постигнато по различни начини като например премахване на визовите изисквания за определени трети страни в случай, че вече не е налице риск от незаконна емиграция или заплаха за обществения ред; осигуряване на по-добър практически достъп на кандидатите за виза до визовия процес, чрез създаване на общи центрове за кандидатстване; създаване на по-прозрачно законодателство по отношение на процедурите и условията за издаване на визи; развиване на система за обмен на данни, свързани с формулярите за виза и кандидатите (Визова информационна система; договаряне на улеснения за издаване на виза с определени трети страни в паралел с договаряне на договори за повторно приемане).  

Второто съобщение има за цел “Прилагане на общ подход към миграцията към Източните и Югоизточните региони, съседни на Европейския съюз” и отговаря на искането на Европейския съвет да предложи разширение на географския обсег на Общия подход през лятото на 2007 г. Съветът прави препоръки за ускоряване на диалога и сътрудничеството с тези страни в посочените региони по отношение на въпросите на миграцията.

2.2 Законна миграция и интеграция
Хагската програма признава важността на законната емиграция като важен положителен фактор за насърчаване на икономическия растеж и конкурентноспособността както е предвидено от Лисабонската стратегия. От Комисията беше изискано да стартира до края на 2005 г. “политически план за законна миграция, включително процедури за приемане, способни да отговорят бързо на колебливото търсене на емигрантски труд на пазара на труда”. Политическият План за Законова миграция отговаря на това искане и предвижда, в частност, представянето между 2007 г. и 2009 г. на четири предложения за директиви, имащи за цел да отговорят на общите нужди и интереси, чрез създаване на правила на Европейския съюз за сезонни работници с умения, платени стажанти и интра-корпоративни прехвърлящи се работници. Общата рамка на директивата за законовия статус на работниците от трети страни, приемани в страна-членка, ще бъде представено и ще отговаря на Програмите от Тампере и Хага и техният призив за повишаване на интеграцията на легално пребиваващите емигранти в ЕС, осигурявайки тяхното равноправие с останалите граждани.

Комисията планира да представи през септември 2007 г. две законодателни предложения (работни варианти на директиви) за законовата миграция и доклад относно интеграцията. Законодателните предложения представляват първата фаза от осъществяването на Политическия план за законова миграция: директива за условията за приемане на територията на ЕС на работници с развити умения и директива за правата на законните емигранти в заетостта. Тези предложения ще имат за цел респективно да направят ЕС атрактивен за нужната категория работници и да осигурят на работниците от трети страни равни права в ЕС, преди те все още да отговарят на условията за постоянно местожителство в Съюза.

Хагската програма подчерта нуждата от по-добра координация на националните политики и инициативите на ЕС по отношение на интеграцията и призова да се създадат общи основни принципи. Общите основни принципи по отношение на интеграцията бяха приети от Съвета по правосъдие и вътрешен ред на 19 ноември 2004 г. и играеха ролята на база за “Общия дневен ред за интеграцията” предложен от Комисията през септември 2005 г. Този общ дневен ред предлага конкретни мерки за прилагане на практика на Общите основни принципи и да създаде пакет от европейски инструменти за улесняване на този процес: Национални контактни звена за интеграцията, Ръководства по интеграция за законодатели и лица, практикуващи професии, свързани с интеграцията, Годишен доклад за миграцията и интеграцията, интегрирана интернет страница и различни форми на консултиране. Дейностите по интеграцията ще бъдат подкрепени от новосъздадения Европейски фонд за интеграция на граждани от трети страни. Съветът по правосъдие и вътрешен ред на заседание на 12-13 юни се очаква да приеме заключенията на съвета по отношение на интеграцията като действие, последващо неформалната среща на Министрите от ЕС, отговорни за интеграцията, която се проведе в Постдам на 10-11 май 2007 г. По време на тази конференция Комисията представи второто издания на Ръководството по интеграция за законодатели и лица, практикуващи професии, свързани с интеграцията. 

Третият годишен доклад за миграцията и интеграцията, който предлага един преглед на политиките, свързани с интеграцията и мерките в това отношение, които съществуват в ЕС, ще бъде част от пакета, който ще бъде представен през септември 2007 г.

2.3. Граничен контрол и борба с нелегалната емиграция

Хагската програма наблегна на по-нататъшното изграждане на интегрирана система за управление на външните граници и за подобряване на контрола и наблюдението на външните граници на ЕС. Тя подчертава нуждата от солидарност и равно разпределяне на отговорностите, включително финансовите ангажименти между държавите-членки на ЕС.

По отношение на специфичните действия, които да се предприемат, Комисията беше поканена да представи предложение във връзка с Европейската агенция за управление на работното сътрудничество по отношение на външните граници на страните-членки на ЕС (FRONTEX), за създаването на национални групи от експерти, които да окажат бърза техническа и оперативна помощ на държавите-членки, както и професионална сила от офицери, които да подпомагат управлението на външните граници на друга държава-членка. Това предложение беше представено на 10 юли 2006 г. и се очаква да бъде прието през юни 2007 г.

Заключенията на Европейския съвет за Общия подход през 2005 г. и 2006 г. и изводите на Съвета от заседанието на 5-6 октомври 2006 г., очертаха определени специфични действия, които да бъдат част от по-нататъшния мандат на Хагската програма, за да се засили контрола по границите.

Определен брой от тези мерки, в частност тези, свързани с оперативния характер и с фокус върху това как да се подсили капацитетът на FRONTEX, бяха представени от Комисията в нейното Съобщение за подобряване управлението на южните морски граници на ЕС, представено на 30 ноември 2006 г. Тези мерки включваха укрепване на структурата на FRONTEX, в частност по отношение на южните морски граници на Съюза, като се изследва стартирането на Мрежа от европейски патрули и Европейска система за наблюдение на външните граници, като се прецени как да се въвлекат съответните трети страни и като се разработят  насоки за прилагането на закон за борба с незаконната емиграция по морските граници. В по-късно издание беше приет доклад на работна група, свързан със законите за емиграцията, имащи отношение с морските граници.  

В светлината на гореспоменатите заключения на Съвета, следващата публикация, очаквана от Комисията ще представлява доклади за оценка на FRONTEX (вече предвидена в Хагската програма), разглеждащи бъдещия мандат на Агенцията и възможното създаване на входна/изходна система, позволяваща регистрирането на движението по външните граници и с възможност за регистриране на пътниците, за да се ускори преминаването на границите за често пътуващите. И двата доклада трябва да бъдат представени до края на 2007 г. или в първите месеци на 2008 г. Освен това Комисията трябва да представи на Съвета конкретни предложения как да се продължи развитието на Европейската система за наблюдение на външните граници през есента на тази година.  

В заключение трябва да се спомене една от целите на Хагската програма за повишаване на вътрешния граничен контрол с държавите членки, които се присъединиха към ЕС през 2004 г. и тези, които предстои да се присъединят, и покана към Комисията да представи предложение за допълнителен механизъм за оценка, освен Шенген, до края на 2007 г.

ЕС трябва да увеличи усилията си да намали “сивия сектор” в икономиката, който е основна причина за нелегалната емиграция, както и основа за експлоатиране. В своето Съобщение от 19 юли 2006 г. по отношение на бъдещите приоритети в борбата с нелегалната емиграция, Комисията предложи да се намали нелегалното наемане на работна сила, съставляваща незаконно пребиваващи работници от трети страни. Възможността да се намери работа е главният фактор за насърчаване на нелегалната емиграция в ЕС. През декември 2006 г. Европейският съвет покани Комисията да представи предложение до април 2007 г. В същото време Комисията продължава като приоритет ангажимента да се приемат общи стандарти и процедури за връщане на незаконно пребиваващите граждани на трети страни и договаряне и приемане на споразумения за реадмисия със съответните трети страни.

Като част от пакета, който ще бъде представен на 16 май, Комисията ще представи законови предложения (работен вариант на Директива) относно санкции против работодатели на незаконно пребиваващи граждани на трети страни. Целта е да се гарантира, че всички държави-членки въвеждат същите наказания за работодателите-нарушители и да наложи спазването на законите.

2.4. Обща европейска система за даване на убежище

Създаването на Обща европейска система за даване на убежище (CEAS) възникна от идеята да се превърне Европейският съюз в единна защитена зона за бежанците, базирана на пълното и всеобхватно прилагане на Женевската конвенция и на общите хуманитарни ценности, споделени от всички държави-членки. Четири основни законови инструмента за даването на убежище- Директива за приемни условия, Директива за процедури за отпускане на убежище, Квалификационната директива и Регулацията от Дъблин-всички те са насочени към основната цел да улеснят процедурата по даване на убежище и полагат основата за CEAS. Тези основи са сега положени и първият етап на CEAS е вече приключен. Хагската програма приема предизвикателството да продължи CEAS и ще цели създаването на обща процедура за даване на убежище и единен статус за тези, на които е дадено убежище или допълнителна защита. Комисията е поканена да приеме втора фаза от инструменти до 2010 година.

През юни 2007 година Комисията ще стартира процедури за подготовка за втората фаза на CEAS. Преди да финализира предложението за завършване на CEAS, Комисията ще домакинства дебати, в които ще участват всички въвлечени страни. Този дебат ще бъде организиран около Зелената харта.  Резултатът от този дебат ще подсигури подготовката на политически план относно политиките, свързани с даването на убежище, който ще бъде публикуван в началото на 2008 година и ще формира бъдещите стъпки към постигане на CEAS. Това първо предложение на втория етап инструменти ще бъде представено преди лятото на 2008 година. Паралелно с това, Комисията ще публикува един от първите елементи на оценката на първия етап на CEAS, а именно оценката на Дъблинската система (Регулацията от Дъблин и Регулацията EURODAC). И накрая, в същия пакет, Комисията ще предложи удължаване на даването на Дългосрочната резидентна директива на бенефициенти на международна защита, което ще подобри техните възможности за интеграция в домакинстващата страна-членка на ЕС.

Хагската програма също така признава практическото сътрудничество между страните-членки, което ще играе важна роля за благоприятстването на нужния дух на солидарност и отговорност за постигането на тези цели. Комисията е поканена да създаде подходящите структури, за да подпомогне държавите-членки да постигнат Единната процедура, да стандартизират информацията за страните на произход и да направят необходимото, за да се справят с натиска, възникващ главно от фактори като географското разположение. До края на 2007 година, Комисията ще стартира създаването на общ портал с информация за страните на произход.